Strategia rozwoju infrastruktury drogowej

2.3. Prawne i ekologiczne uwarunkowania rozwoju infrastruktury drogowej.

Normy prawa mają za zadanie porządkowania życia gospodarczego, jednak próbując godzić różne interesy w wielu przypadkach je utrudniają. Często bywa tak, że ułatwienia dla jednych stają się utrudnieniami dla innych. Prawo aby mogło być satysfakcjonujące, musi zapewnić jego właściwe stosownie. Nawet najlepiej opracowane normy prawa gdy stosowanie ich okaże się niewłaściwe stają się martwymi przepisami. Ogromne znaczenie mają procedury administracyjne, brak odpowiedniej kadry (wykształcenie osoby nie jest adekwatne do przydzielonych zadań), chęć korzystania z „przywilejów władzy”, zwykła opieszałość lub niestaranność, czy też bojaźń przed podejmowaniem decyzji. Wydawać się może, że łatwiej jest zmienić prawo niż mentalność ludzi, a to właśnie ludzie mają głos decydujący. To ludzie tworzą normy prawne, interpretują je oraz wdrażają w życie. Procedury mogą być różne, przyjazne procesowi inwestycyjnemu i uczestnikom tego procesu, oparte na wzajemnym zaufaniu, nieprzyjazne lub zgoła wrogie oparte na nadzwyczajnej asekuracji jednej strony.

Można pokusić się o stwierdzenie, że prawo jest dla nas sprzyjające, choć nasze oczekiwania są zawsze wyższe.

W dniu 10 kwietnia 2003 r. podpisana została ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tzw. specustawa), która wprowadziła specjalny tryb postępowania w odniesieniu do uzyskiwania decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń na budowę inwestycji na drogach krajowych. Ustawa, która w tamtym okresie uważana była za bardzo radykalną w swych przepisach. Normy prawne zawarte w tej ustawie wyłączyły bowiem, na cztery lata, ogólne zasady procesu inwestycyjnego zapisane w innych ustawach. W szczególności określiła nowy tryb wydawania decyzji lokalizacyjnych uniezależniając je od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nadając decyzjom lokalizacyjnym status podziału gruntów. Ustawa zdyscyplinowała procedury administracyjne i skróciła proces przygotowania inwestycji. Pozytywne wyniki specustawy spowodowały ubieganie się władz samorządowych o rozszerzenie ustawy na inne drogi. W rezultacie w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw rozszerzono zakres ustawy na wszystkie drogi publiczne.

Ponadto, uczyniono krok dalej, i zapisano, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi w decyzji lokalizacyjnej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego. Ustawa obowiązuje do końca 2013 roku. Zapisy ustawy skutecznie przyspieszyły proces przygotowania inwestycji. Co okazało się w trakcie realizacji ustawy. Zapisy sprzyjają oszczędności wysiłku i czasu, bo nie  trzeba zawierać tysięcy aktów notarialnych i wydawać decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości. Można jednak przypuszczać, że pojawią się kłopoty innej natury. Problemy wynikają z trybu przyznawania odszkodowań za nieruchomości. Obowiązek szacowania wartości nieruchomości spoczywa na wojewodach i starostach. Organy te nie dysponują odpowiednią ilością przygotowanej do tych zadań kadry. Podobnie nie mają kadry do postępowania egzekucyjnego w razie nie udostępnienia nieruchomości do budowy.

Już teraz postępowania egzekucyjne stanowią bardzo poważne „wąskie gardło”. Bywają budowy wymagające kilkudziesięciu egzekucji a w ciągu roku.

W lipcu 2005 roku weszła w życie zmieniona ustawa z dnia 18 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zmiany były radykalne, uchwalone w celu dostosowania polskich przepisów do prawa unijnego. W praktyce ustawa rzeczywiście mocno zaostrzała wymagania w stosunku do prawa unijnego. Uchylone zostały procedury ochrony środowiska w ustawie o szczególnych warunkach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (specustawie). Nie zostały przewidziane okresy przejściowe, wobec czego wiele projektów zawieszono do czasu uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Ustawa wprowadziła obowiązek uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć budowlanych. Obowiązek dotyczy planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym związanych z ochroną obszarów Natura 2000.

W przypadku przedsięwzięć liniowych (dróg, linii kolejowych, napowietrznych linii energetycznych oraz instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla całego przedsięwzięcia położonego na terenie województwa.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje:

• przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę,
• przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych,
• przed uzyskaniem decyzji o warunkach prowadzenia robót dotyczących regulacji wód i ochrony środowiska,
• przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej,
• przed zgłoszeniem robót nie wymagających pozwolenia na budowę,
• przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego,

Decyzje ważna jest dwa lata z możliwością przedłużenia o następne dwa lata.

Problemy w projektowaniu dróg wynikają z następujących powodów:

• wejście w życie nowych przepisów bez przygotowania kadrowego i merytorycznego organów wydających decyzje i uzgadniających wnioski,
• objęcie obowiązkiem uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawie wszystkich przedsięwzięć budowlanych, nawet tych, które nie wymagają pozwolenia na budowę,
• wymaganie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej,
• niejasności zapisów powodujące wątpliwości interpretacyjne, jak na przykład: żądanie analizowania wariantów trasy przy przebudowie istniejącej drogi, żądanie uzyskania decyzji dla drogi na terenie całego województwa przy inwestycji punktowej lub odcinkowej,
• konieczność uzgadniania większości inwestycji drogowych przez ministra środowiska,
• danie ogromnej władzy organom ochrony środowiska poprzez określenie tylko jednego kryterium wyboru przedsięwzięcia – ochrony środowiska.

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw wprowadziła sporo zmian, w tym zmiany istotne dla inwestycji drogowych. Przede wszystkim w ustawie przedłużono termin ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy przedsięwzięciach realizowanych etapowo, oczywiście pod warunkiem, że nie ulegną zmianie określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia. Ma to istotne znaczenie w przedsięwzięciach drogowych, które w większości realizowane są odcinkami.

W ustawie przewidziano ograniczenie uzgodnień z właściwym organem państwowej inspekcji sanitarnej. Uzgodnienia takie będą wymagane wyłącznie przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy przedsięwzięciach wymagających pozwolenia na budowę, decyzji o ustaniu lokalizacji autostrady i drogi krajowej. W ustawie uchylono wymóg, aby na kopii mapy dołączonej do wniosku był wskazywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

W odniesieniu do dróg krajowych ustawa wprowadziła następujące zmiany:

• wyłączenie z obowiązku zapewnienia zgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i załączania wypisu i wyrysu z tego planu,
• wyłączenie obowiązku określania w raporcie wariantów lokalizacyjnych przy przedsięwzięciach polegających na budowie lub przebudowie drogi, dla których już została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi lub autostrady,

Powyższe zmiany częściowo spełniają postulaty środowiska drogowców. Nie należy jednak sądzić, że istotnie przyspieszą proces uzyskania decyzji.

Przekonanie swoje opieram na następujących przesłankach:

• ewentualne oszczędności czasu podejmowania decyzji będą skonsumowane przez dłuższe przygotowanie materiałów na skutek wzrastających wymagań oraz,
• urzędnicy znajdą sposób na przedłużenie czasu podejmowania decyzji, na przykład zgłaszając braki lub usterki w przeddzień terminu załatwienia sprawy.[1]