Strategia rozwoju infrastruktury drogowej

5.1.1. Stworzenie narzędzi finansowych na inwestycje drogowe

Obligacje infrastrukturalne.

 Emisje obligacji infrastrukturalnych Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz KFD to relatywnie nowe rozwiązanie stosowane w celu pozyskania środków finansowych na poczet realizacji projektów autostradowych.

Zgodnie z informacjami Banku Gospodarstwa Krajowego w dniu 30 września 2009 r., zgodnie z ustawą z dnia 16 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim, zostały podpisane i opublikowane dwa listy emisyjne w sprawie emisji obligacji Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego.

Z uwagi na charakter emitowanych papierów jako obligacji infrastrukturalnych i strukturę emisji, jest to nowe rozwiązanie na polskim rynku finansowym. Wskazana nowelizacja w sposób istotny zmieniła dotychczasowy stan prawny w zakresie możliwości emitowania przez Bank Gospodarstwa Krajowego obligacji na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego zabezpieczonych gwarancją Skarbu Państwa. Będziemy ten model rozwijać.

Warto zauważyć, iż Komisja Europejska rozpoczęła w marcu 2011 r. publiczne konsultacje na temat wprowadzenia obligacji na sfinansowanie projektu Europa 2020, którego celem jest zwiększenie nakładów na inwestycje zgodne z unijnymi priorytetami rozwoju do końca obecnej dekady. Obligacje mogą pomóc prywatnym firmom na rynku kapitałowym w przyciągnięciu środków od takich inwestorów jak fundusze emerytalne i firmy ubezpieczeniowe. Inicjatywa jest wspólnym przedsięwzięciem KE i Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Finansowanie infrastruktury w Europie ucierpiało z powodu kryzysu finansowego i nałożonych przez banki ograniczeń w udzielaniu długoterminowych pożyczek. Projekt obligacji może być sposobem na przyciągnięcie kapitału od innych inwestorów, takich jak fundusze emerytalne i firmy ubezpieczeniowe, i być użytecznym dodatkiem do tradycyjnych opcji finansowania.

Według KE, z oceny planów inwestycyjnych państw członkowskich tylko w dziedzinie transportu wynika, że w okresie po 2013 r. potrzebują one około 21,5 mld euro rocznie m.in. w celu usunięcia infrastrukturalnych „wąskich gardeł”, budowy brakujących połączeń transgranicznych, czy zintegrowania różnych sieci transportu. Rozwój nowoczesnej, inteligentnej i spójnej infrastruktury ma się przyczynić do realizacji wewnętrznego rynku.

Ogromne potrzeby inwestycyjne powodują, iż nie tylko Polska ale i cała  Europa w dobie globalnego kryzysu gospodarczego, wymaga by stworzyć nowe „finansowanie”. I temu ma służyć ww. rozwiązanie.

Wsparcie prywatnych inwestorów (być może spowoduje to wzrost transakcji PPP) może zapewnić emisja obligacji na finansowanie projektów infrastrukturalnych, które pomogą w przyciągnięciu kapitału, jakim dysponują inwestorzy instytucjonalni. Komisja Europejska i EBI wezmą na siebie część ryzyka związanego z emisją obligacji i – tym samym – z realizacją kluczowych inwestycji.[1]

Obligacje projektowe z unijną gwarancją mogą być przeznaczone na wspieranie strategicznych inwestycji m.in. w sieci transportowe.

Aby pobudzić rozwój infrastruktury strategicznej, Komisja chce objąć gwarancjami obligacje emitowane przez prywatne przedsiębiorstwa w celu finansowania dużych projektów inwestycyjnych. Takie projekty infrastrukturalne na dużą skalę przynoszą ogromne korzyści – zarówno ogółowi społeczeństwa, jak i całej gospodarce. Światowy kryzys finansowy utrudnił jednak firmom gromadzenie potrzebnych funduszy. Obciążył też nadmiernie budżety państwowe, stąd też kwota wsparcia, jaką rządy mogą przeznaczyć na tego rodzaju projekty, jest teraz ograniczona.

Unijne gwarancje dla obligacji na finansowanie projektów zmniejszyłyby obawy dużych inwestorów – takich jak fundusze emerytalne i firmy ubezpieczeniowe – przed ich wykupem.

Ryzyko związane z udzieleniem gwarancji spoczywałoby na Komisji i Europejskim Banku Inwestycyjnym (EBI). EBI dokonywałby przeglądu projektów oraz ustalał cenę gwarancji lub pożyczki. Projekty musiałyby być wykonalne z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia oraz rokować realne szanse na stałe i wysokie dochody. Następnie to prywatne firmy – nie UE ani EBI – oferowałyby obligacje inwestorom.

Na modernizację europejskich sieci transportowych, energetycznych, szerokopasmowych i telekomunikacyjnych w ciągu kolejnych dziesięciu lat potrzeba będzie inwestycji na łączną kwotę rzędu 1,5-2 biliona euro.

Transport potrzebuje inwestycji, które pomogą usunąć najpoważniejsze przeszkody infrastrukturalne, zbudować brakujące połączenia międzypaństwowe oraz powiązać ze sobą różne rodzaje transportu. Aby elektryczność mogła dotrzeć tam, gdzie jest potrzebna, konieczny jest rozwój sieci inteligentnych. Niezbędne jest też udostępnienie wszystkim i wszędzie sieci szerokopasmowych, które pozwolą na korzystanie z Internetu nowej generacji.

Zanim kryzys finansowy uderzył w rynki, obligacje i finansowanie projektowe stanowiły 10 proc. rynku. Obligacje miały zazwyczaj wsparcie firm ubezpieczeniowych, które czyniło je w oczach inwestorów godnymi zaufania. Tego rodzaju wsparcie obecnie jest nieosiągalne i najprawdopodobniej sytuacja nie ulegnie zbyt szybko poprawie.

Objęte unijną gwarancją obligacje projektowe wypełnią tę lukę, uzupełniając dostępne źródła finansowania infrastruktury, takie jak pożyczki bankowe i dotacje rządowe.

Gwarancje pożyczkowe – rola Ministra Finansów.

Główną rolą m.in. wynikającą z przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz o KFD, jest udzielanie de facto zgody na udzielenie przez Radę Ministrów gwarancji Skarbu Państwa na rzecz realizacji inwestycji autostradowych, w tym z tytułu gwarancji KFD.

Ze względu na występujące w ostatnim okresie perturbacje na linii Minister Finansów – Minister Infrastruktury pożądanym modelem współpracy jest zwiększenie zrozumienia potrzeb pożyczkowych resortu infrastruktury przez resort finansów.

Partnerstwo publiczno-prywatne jako źródło finansowania.

Partnerstwo publiczno – prywatne dość często jest wiązane jedynie z formą realizacji inwestycji infrastrukturalnych. Takie założenie według SLD nie całkiem wyjaśnia istotę tej współpracy i w celu przybliżenia tej problematyki warto przyjąć, że PPP to forma (instrument) sprawnego wywiązywania się przez administrację (czy raczej obsługiwaną przez nią władzę) z zadań publicznych, w tym świadczenia usług użyteczności publicznej we współpracy z partnerem prywatnym, a sama budowa lub modernizacja infrastruktury jest jedynie konsekwencją lub warunkiem sprawnego wykonywania określonych zadań stawianych władzom lokalnym.

Celem PPP jest zatem, co do zasady, sprawne wywiązywanie się z określonych zadań, a nie infrastruktura jako taka. Poszczególne warianty współpracy opartej na koncepcji PPP są środkiem (narzędziem) w ręku władz, za pomocą którego mogą się one wywiązywać ze spoczywających na nich (z mocy prawa oraz zobowiązań politycznych) obowiązków wobec społeczeństwa.[2]

Aby wygenerować dodatkowe środki dla sektora drogowego, na początku lat 90 XX wieku wypracowano ideę partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Efekty wykorzystania PPP jako narzędzia finansowania autostrad były różne. Wraz z Węgrami, Chorwacją i Republiką Czeską, Polska była jednym z pierwszych krajów, które wprowadziły PPP w sektorze transportu. Tą formę współpracy stosowano zwłaszcza w przypadku autostrad, na których można było pobierać opłaty od użytkowników (od przewozów pasażerów i towarów). Pierwszych koncesjonariuszy wybrano w 1997 roku dla nowych odcinków autostrad A1, A2 i A4. Z uwagi na rozmiar inwestycji i jej znaczenie dla europejskich korytarzy transportowych projektom przyznano wysoki priorytet. Jednakże dekadę później okazało się, że tylko dla nielicznych odcinków sieci autostrad zdołano zapewnić udział podmiotów prywatnych.

Kolejne rządy miały odmienne stanowiska na temat PPP i zasad ich finansowania (np. za pośrednictwem opłat autostradowych, opłat za dostępność infrastruktury lub kombinacji obu tych metod). Zamówienia publiczne charakteryzowały się małą liczbą oferentów i długim oraz nieprzejrzystym procesem negocjacyjnym, co znacznie osłabiało efektywność wynikającą z udziału partnera prywatnego. Na przykład umowa koncesyjna dotycząca projektu płatnej autostrady A1 została podpisana dopiero w 2004 roku, czyli siedem lat po rozpoczęciu negocjacji oraz po licznych zmianach specyfikacji projektu (np. w zasadach stopniowego dochodzenia do pełnych opłat – phasing).

Zmiany ustawy o autostradach płatnych oraz o KFD, które nie zostały przewidziane w fazie opracowania projektu, spowodowały konieczność przeprowadzenia wieloletnich negocjacji i spowodowało opóźnienia realizacji. Co więcej, decyzja o rezygnacji z opłat za korzystanie z autostrad przez pojazdy ciężarowe na rzecz systemu winiet wywołała dodatkowe dyskusje, w tym oceny jakże  negatywne (np. NIK – informacja na temat rekompensat wynagrodzeń dla koncesjonariuszy).[3]

Doświadczenia w zakresie realizacji projektów PPP ostatnich lat są bardziej pozytywne, choć nadal bardziej wynikają
z pozabilansowego charakteru takich inwestycji niż z ich efektywności. Polska jest nadal atrakcyjna dla inwestorów prywatnych z uwagi na dobrą ocenę zdolności kredytowej oraz prowadzenie polityki transportowej w zgodzie z kierunkiem wytyczonym przez Unię Europejską.

Umowy PPP kładące nacisk na mechanizmy oparte o opłaty za dostępność oraz przeniesienie ryzyka związanego z dostępnością na koncesjonariusza są wydaje mi się w chwili obecnej najbardziej optymalnym modelem PPP, który powinniśmy wykorzystywać pomocniczo w procesie realizacji tak ważnych inwestycji jakimi są przedsięwzięcia drogowe. Według Eurostatu takie podejście oznacza, że aktywa i zobowiązania związane z projektem PPP mogą być traktowane jako „pozabilansowe”, co jest bardzo korzystne z punktu widzenia rządu w kontekście kryteriów Maastricht, ale również dla podmiotów sektora prywatnego w związku z przeniesieniem ryzyka związanego z popytem na państwo. W Polsce tak jak w wielu państwach w Europie i Azji Środkowej działania związane z PPP miały na celu maksymalizację wielkości inwestycji ze strony sektora prywatnego, a w mniejszym stopniu zwiększenie efektywności wynikającej z zaangażowania przedsiębiorców prywatnych (stosunek wartości do ceny). Takie podejście pociąga za sobą ryzyko dla finansów publicznych, ponieważ projekty PPP wiążą się z koniecznością udzielenia pośrednich
i bezpośrednich gwarancji skarbu państwa.

Obecnie najpoważniejszym wyzwaniem dla projektów PPP jest  zainteresowanie  udziału sektora prywatnego tą forma inwestycji w okresie kryzysu gospodarczego, a przy tym spełnienie warunków Eurostat dotyczących kwalifikowania i księgowania długu związanego z PPP. Globalny kryzys finansowy osłabił zarówno sektor publiczny jak i prywatny. Dług i kapitał są nie tylko trudniej dostępne, lecz również droższe, co ogranicza możliwość udziału prywatnym przedsiębiorcom, zwłaszcza w dużych projektach, takich jak budowa odcinka autostrady A2 Nowy Tomyśl – Świecko (2.25 mld USD). Dlatego rząd został poproszony o zwiększenie gwarancji pożyczkodawcom (np. na wypadek niedotrzymania warunków umowy przez koncesjonariusza).

Z uwagi na fakt, że zgodnie ze stanowiskiem Eurostatu rząd ma obowiązek całkowitego przeniesienia ryzyka dostępności na sektor prywatny, aby traktować opłaty za dostępność jako zobowiązanie pozabudżetowe, rząd jest zmuszony rozważać alternatywne rozwiązania, w tym rozłożenie w czasie i stopniowe wprowadzanie planowanych projektów i finansowanie ze środków publicznych.

Udział sektora prywatnego w projektach PPP można zwiększyć dzięki wprowadzeniu kontraktów na zarządzanie majątkiem opartymi o wyniki, co zapewniałoby bardziej efektywne zarządzanie infrastrukturą drogową. Mimo, iż obecna sytuacja gospodarcza nie sprzyja dużym projektom PPP, rząd mógłby nadal wykorzystać zdolności sektora prywatnego za pomocą nietradycyjnych kontraktów na zarządzanie majątkiem w sektorze drogowym opartymi o wyniki. Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że dobrze funkcjonujące kontrakty utrzymaniowe oparte o wyniki (rezultaty) mogą w okresie 3-7 lat ograniczyć koszty utrzymani i eksploatacji o 10-40% w porównaniu do tradycyjnych umów zorientowanych wyłącznie na nakłady (input-based).

Aby z powodzeniem wprowadzić tego typu kontrakty GDDKiA powinna poprawić swoje kompetencje w zakresie ich przygotowania i zarządzania nimi, jak również w zakresie definiowania i monitorowania parametrów wynikowych i standardów utrzymania majątku drogowego. Powinny również zostać zapewnione odpowiednie źródła i narzędzia finansowania, aby zawieranie wieloletnich kontraktów z sektorem prywatnym było możliwe.

Aby rozwiązać problem opóźnień i zaniedbań w okresowym utrzymaniu dróg potrzebne będą dodatkowe środki finansowe. GDDKiA szacuje, iż całkowite koszty zaległości związanych z utrzymaniem dróg krajowych wynoszą 7.6 miliardów złotych, włączając natychmiastowe potrzeby w wysokości 1.8 miliarda złotych na odtworzenie dobrego stanu nawierzchni. Szacuje się, że około 40% sieci krajowej wymaga różnego rodzaju napraw i działań modernizacyjnych, takich jak wzmocnienie nawierzchni, wyrównywanie czy uzupełnianie ubytków nawierzchni. Gdyby rząd chciał rozwiązać ten problem w ciągu, załóżmy 20 lat, potrzebowałby na ten cel dodatkowo 380 milionów złotych rocznie.

Rząd i samorządy boją się, że zobowiązania, które zaciągałyby w związku z projektami PPP i koncesjami, odbiłyby się negatywnie na poziomie deficytu sektora publicznego. Prawo w tym zakresie nie jest do końca jasne i pod uwagę bierze się raczej negatywne konsekwencje. Dlatego też rząd i samorządy nie widzą podstawowych korzyści w realizacji takich przedsięwzięć.

W tej chwili wydaje się, że polski rząd nie chce realizować takich projektów właśnie w obawie przed pogorszeniem stanu finansów publicznych.

Ale! Należy zdawać sobie jednak sprawę, iż kolejny budżet unijny może już nie być dla Polski tak obfity w środki, chociażby na inwestycje infrastrukturalne. Dlatego tym bardziej ważny jest rozwój PPP. Nie bójmy się PPP!

W tej chwili sektor publiczny koncentruje się na absorpcji środków unijnych. Również presja opinii publicznej jest skoncentrowana na zdolności pozyskiwania funduszy właśnie z tego źródła. Niezależnie od tego można i trzeba realizować przedsięwzięcia w formule PPP, bo w kolejnych latach tych pieniędzy będzie coraz mniej.

W Polsce ostatnie lata – mimo zapowiedzi polityków – nie obfitowały w projekty związane z partnerstwem publiczno-prywatnym czy koncesjami. Przez ten czas straciliśmy możliwość zdobycia doświadczeń i renomy w tej dziedzinie, która zostałaby dostrzeżona na globalnym rynku. Tymczasem powinniśmy mieć świadomość, że o zainteresowanie dużych koncernów tego typu przedsięwzięciami musimy konkurować m.in. z krajami Europy Zachodniej, Ameryki Łacińskiej, Indiami czy Turcją.

PPP jest również szansą dużych krajowych grup budowlanych, które w ten sposób mogłyby zbilansować spadek przychodów z inwestycji infrastrukturalnych, finansowanych ze środków unijnych.

Krajowe firmy budowlane coraz bardziej interesują się PPP, bo doskonale zdają sobie z tego sprawę, że strumień unijnych pieniędzy będzie coraz mniejszy. Dlatego wskazują sektorowi publicznemu ten sposób realizacji przedsięwzięć w trosce o swoją przyszłość. Długoterminowe inwestycje w ramach PPP czy koncesje dają również Generalnym Wykonawcom szansę na stałe przychody, niezależne od bieżącego pozyskiwania zleceń. SLD chce pomagać polskim przedsiębiorcom. I My to zrobimy!

Stan inwestycji drogowych realizowanych w formule PPP w Polsce

Na przestrzeni ostatnich 15 lat w Polsce zebrano szereg doświadczeń w przygotowaniu i realizacji projektów inwestycyjnych z udziałem partnerów prywatnych. Mówiąc o pierwszej generacji PPP w Polsce należy wspomnieć o zbudowanej od podstaw autostradzie A2 na odcinku Nowy Tomyśl – Konin oraz eksploatowanej autostradzie A4 na odcinku Katowice – Kraków.

W powyższych odcinkach państwo zasadniczo nie ma nic do powiedzenia w zakresie opłat pobieranych za przejazd. Państwo nie ma wpływu na poziom opłat od użytkowników, a wpływy z opłat stanowią podstawę do długu zaciąganego na budowę i przebudowę tychże autostrad. Obydwa projekty nie wpływają zatem na generowanie długu publicznego.

W ramach drugiej generacji PPP zbudowana została autostrada A1 na odcinku Gdańsk – Nowe Marzy oraz budowane są kolejne dwa odcinki: A1 Nowe Marzy – Toruń oraz A2 Świecko – Nowy Tomyśl. W projektach tych państwo ma wpływ na poziom opłat (ryzyko ruchu jest ryzykiem strony publicznej, czyli jeśli ruch jest mały państwo de facto ponosi stratę), a dług na budowę został zaciągnięty pod planowane wpływy z opłaty za tzw. dostępność, wypłacanej ze środków KFD z gwarancjami Skarbu Państwa.

Powyższe trzy odcinki obciążają sektor finansów publicznych, czyli zaliczane są do długu publicznego, który na dzień dzisiejszy wynosi w przeliczeniu na jednego mieszkańca Polski  ponad 20 tys. PLN (www.dlugpubliczny.pl).

W ramach trzeciej generacji PPP warto pamiętać o ciekawej inicjatywie, która niestety nie znalazła swojego szczęśliwego finału. Ponad 3 lata temu planowane było wybudowanie autostrady A1 na odcinku Stryków – Pyrzowice oraz A2 Stryków Konotopa – niestety, ze względu na błędy Rządu PO, bez powodzenia. Tutaj nie odnieśliśmy sukcesu. W obu projektach starano się połączyć możliwość kontroli stawek opłat przez stronę publiczną z przeniesieniem większości ryzyk na stronę prywatną. Obydwa projekty nie uzyskały tzw. zamknięcia finansowego (czyli nie znalazły się banki chętne do pożyczenia pieniędzy na ich budowę).
Z tego powodu realizacja powyższych odcinków w formule PPP stała się niemożliwa.[4]

Środki UE na autostrady.

Polska korzysta „pełną garścią” z funduszy unijnych, które stanowią znaczące wsparcie dla sektora transportowego. Obecnie sektor transportowy wykorzystuje ponad 30 miliardów złotych pomocy unijnej przeznaczonych do wykorzystania w latach 2007-2013 pochodzących z wielu źródeł. 25 miliardów złotych przeznaczonych jest na Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (2007-2013), 823 miliony złotych na Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej (2007-2013), 3 miliardy złotych znajduje się w Funduszu Spójności oraz 462 milionów w Sektorowym Programie Operacyjnym Transport (SPOT) (2008). Wsparcie finansowe z Unii Europejskiej pokrywa ok. 24% wszystkich potrzeb finansowych na lata 2008-2012 w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych.

Z uwagi na priorytetowe potrzeby przyszłych członków UE, możliwe jest, że Polska nie otrzyma takiego samego poziomu wsparcia po 2013 roku.[5]Życzymy sobie by tych środków w nowym rozdaniu było jak najwięcej ale nie sądzę by w latach 2014-2020, tak jak śni Rząd Tuska, Polska mogła liczyć na 300 mld PLN ze środków UE, w tym na inwestycje drogowe. Czy tak się stanie, czas pokaże. Decyzja teraz należy do Parlamentu Europejskiego[6].

Wykres 1. Przykładowe wydatki w sektorze dróg krajowych 2005-2010

Źródło: GDDKiA, w Report Nr 53715 – PL Dokument dotyczący polityki transportowej. W kierunku zrównoważonego rozwoju transportu lądowego. Bank Światowy, Luty 2011, Europa i Azja Centralna.

Jeśli poddamy analizie efektywność wydatkowania środków finansowych na drogi krajowe pozostawia ona wiele do życzenia! Efektywność ta dramatycznie spada. Czas to zmienić, bowiem Polski nie stać na marnotrawienie pieniędzy.

 Popatrzmy na wykres 2.

Wykres 2. Efektywność wdrożenia wydatków na drogi krajowe
(faktyczna, wyrażona jako % udział w planowanej wielkości wydatków)

Źródło: GDDKiA, w Report Nr 53715 – PL Dokument dotyczący polityki transportowej. W kierunku zrównoważonego rozwoju transportu lądowego. Bank Światowy, Luty 2011, Europa i Azja Centralna.

Wydatki na budowę, remonty i utrzymanie dróg w 2013 roku planowane są w wysokości 18 mld zł, z czego 15 mld zł ma pochodzić z Krajowego Funduszu Drogowego/[7]

Rząd nie ma pomysłu na budowę dróg i autostrad, stąd planuje łatać dziurę budżetową kolejnym quasi podatkiem czyli opłatami fotoradarowymi[8]. Ja się na to nie zgadzam!!!