Strategia rozwoju infrastruktury drogowej

9. Rekomendacje

Moje rekomendacje, czyli co proponuję w zakresie dróg i autostrad!

Sektor drogowy wymaga dalszych reform instytucjonalnych, poprawy koordynacji oraz restrukturyzacji finansowania. 

Należy rozważyć: finansowanie całego sektora i koncentrację wszystkich źródeł finansowania sektora (np. w KFD) aby zapewnić przewidywalność wydatków (szczególnie na utrzymanie istniejącej sieci drogowej). Znacząco pomogłoby to GDDKiA w ostatecznej zmianie jej profilu działalności: z instytucji realizującej inwestycje drogowe i utrzymaniowe na zarządcę infrastruktury drogowej, w pełni wykorzystującego posiadane już i planowane instrumenty wspierające zarządzanie. Modyfikacja sposobu zawierania kontraktów z wykonawcami prac utrzymaniowych, w postaci wprowadzenia długoterminowych kontraktów utrzymaniowych opartych o wyniki, mogłaby stać się głównym elementem dodatkowym przyczyniającym się do takiej transformacji.

Rekomendacje dla sektora drogowego

Nadrzędnym celem sektora drogowego jest zapewnienie efektywnego przemieszczania osób i towarów przy wykorzystaniu dobrej infrastruktury drogowej, przy odpowiednim poziomie opłat drogowych oraz odpowiednim utrzymaniu infrastruktury. Co można zrobić?

Rekomendacja:

1. poprawa jakości usług dla użytkowników;
2. polepszenie planowania oraz efektywności zarządzania i eksploatacji infrastruktury;
3. zapewnienie adekwatności, efektywności oraz stabilności finansowania;
4. minimalizacja negatywnego wpływu na środowisko.

Reforma Krajowego Funduszu Drogowego w celu poprawy adekwatności i stabilności finansowania.

Dwie zasady: „użytkownik płaci” oraz samofinansowanie powinny wytyczać kierunek reform Krajowego Funduszu Drogowego. Rząd powinien wziąć pod uwagę konieczność pilnej reformy KFD w celu znacznego podwyższenia strumienia przychodów tej jednostki z różnych źródeł opłat od użytkowników, aby zminimalizować dopłaty z budżetu państwa. Ta propozycja jest dodatkowo uzasadniona ostatnimi zaleceniami UE, które zostały przedstawione w dokumencie „Stabilna przyszłość transportu: w kierunku zintegrowanego, zaawansowanego technologicznie i przyjaznego użytkownikowi systemu” (ang. A Sustainable Future for Transport)[1], który stwierdza, że sektor transportu powinien się w większym stopniu samofinansować w odniesieniu do infrastruktury; a efektywność ekonomiczna transportu może być zapewniona poprzez odzwierciedlenie w jego cenach wszelkich rzeczywistych kosztów spowodowanych przez użytkowników.

W świetle dyskusji na temat proponowanego kompleksowego narzędzia zarządzania zasobami drogowymi, koszt pełnego cyklu życia sieci drogowej powinien stanowić podstawę procesu planowania i budżetowania zreformowanego KFD.

Zapewni to długoterminową perspektywę do oszacowania potrzeb finansowych oraz ich alokowania co powinno poprawić stabilność finansową Funduszu.

KFD powinien charakteryzować się następującymi cechami:

1. zapewniać adekwatne, stabilne, bezpieczne i zrównoważone źródło finansowania sieci drogowej;
2. gwarantować przejrzystość i przypisanie odpowiedzialności za proces finansowania dróg;
3. zapewniać, że wpływy z opłat drogowych przyczynią się do pokrycia pełnych kosztów operacyjnych, utrzymania
   i modernizacji sieci drogowej oraz są równomiernie inwestowane na wszystkich drogach, zapewniając ich ekonomiczną wydajność oraz promując sprawiedliwy wkład poszczególnych grup użytkowników dróg;
4. gwarantować łatwą rozróżnialność i odrębność tych środków od podatków i innych opłat;
5. gwarantować prostotę administrowania oraz eliminowania przypadków ograniczania lub unikania obowiązku opłaty przez użytkowników, czy nieszczelności systemu;
6. zapewnić strumień przychodów umożliwiający administrację drogami na szczeblu krajowym i lokalnym w celu komercjalizacji, a tym samym podniesienia wydajności i efektywności.

Obecny model finansowania sektora drogowego zapewnia znaczne środki inwestycyjne dla sektora drogowego, nie stosując polityki alokowania odpowiedniej wysokości środków na prace utrzymaniowe. Jako rozwiązanie przejściowe alokacja wszystkich środków przeznaczanych na wszelkie wydatki związane z siecią dróg krajowych mogłaby być zarządzana przez KFD.

 

Optymalizacja cen transportu drogowego – internalizacja efektów zewnętrznych

Rząd polski powinien podjąć działania zmierzające do racjonalizacji cen transportu drogowego w celu internalizacji efektów (kosztów) zewnętrznych i promowania uczciwiej konkurencji pomiędzy różnymi gałęziami transportu. Takie działania poprawią wydajność transportu krajowego i międzynarodowego, a przy tym zapewnią jego zrównoważony i trwały rozwój.

Rząd nie powinien opóźniać wprowadzania zaleceń proponowanych przez „Inicjatywę Zrównoważonego Transportu
(ang. Sustainable Transport Initiative)[2] Unii Europejskiej, która w nadchodzących latach stanie się wpływowym i decydującym czynnikiem wpływającym na politykę transportową. W najbliższej przyszłości Polska i inne europejskie kraje rozwijające się doświadczą silniejszych nacisków ze strony UE oraz globalnej opinii publicznej na rzecz realizowania strategii „czystego transportu”  oraz przyjęcia szeroko zakrojonych działań na rzecz ochrony klimatu. W działaniach tych kluczowa stanie się konieczność modyfikacji poziomu cen za transport drogowy, które obecnie nie obejmują pełnych kosztów emisji tlenków węgla oraz innych kosztów środowiskowych. Zmianie cen powinien towarzyszyć szeroko zakrojony przegląd wszystkich form opłat i podatków opłacanych przez użytkowników dróg jak również przeprowadzenie omówionej wcześniej reformy KFD pod kątem wprowadzenia modelu „użytkownik płaci”.

Racjonalizując ceny za transport drogowy rząd powinien upewnić się, iż użytkownicy dróg nie są pozbawieni możliwości przemieszczania się i dostępu do dróg, lecz mają większą możliwość wyboru środków transportu, których cena i jakość jest na odpowiednim poziomie. Wspominane wcześniej zmiany ukierunkowane na potrzeby użytkowników oraz właściwa alokacja przychodów KFD, jak również innych wpływów, powinny umożliwić taki proces.

Zaproponowane standardowe ramy oceny umożliwią przejrzystą i spójną ocenę alternatywnych projektów czy programów inwestycyjnych. Szczególnie zaleca się, aby uważnie przeanalizować wpływ, jaki wyższe ceny transportu drogowego wywrą na ubogich obywateli pod względem ich szans ekonomicznych związanych z mobilnością, tak aby podjąć właściwe działania zaradcze. Najpowszechniejszą praktyką wielu państw członkowskich UE oraz innych rozwiniętych krajów jest obowiązkowy przydział pewnej części przychodów drogowych na rozwój i/lub poprawę bardziej dostępnych i przyjaznych środowisku środków transportu.

 

Redukcja emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportu

Prowadzone badania wskazują na istnienie kilku rozwiązań, które mają największy wpływ na redukcję poziomu emisji gazów cieplarnianych. W ramach badania przeprowadzonego ostatnio przez ECORYS[3] przeanalizowano kilka rozwiązań pod kątem ich wpływu na zmniejszenie poziomu emisji gazów cieplarnianych. Najskuteczniejsze działania dotyczą sektora drogowego.

Niektóre z nich, jak podniesienie opłat drogowych czy podatków od użytkowników dróg, bezpośrednio przekładają się na korzystanie z samochodu. Inne, takie jak ekonomiczna jazda (eco-driving) redukują poziom indywidualnych emisji. Trzeci zbiór rozwiązań, wykraczający poza zakres tematyczny niniejszego raportu, ma na celu redukcję emisji na obszarach zurbanizowanych. Niektóre środki, takie jak złomowanie starych pojazdów, nie mają znaczącego wpływu na zmniejszenie poziomu emisji gazów cieplarnianych w Polsce.

 Niezwykle istotny jest tutaj rozwój ITS, czyli Inteligentnych Systemów Transportowych![4]

Nazwa Inteligentne Systemy Transportowe została zaakceptowana na pierwszym, światowym kongresie w Paryżu w 1994 r. i oznacza systemy, które stanowią szeroki zbiór różnorodnych technologii (telekomunikacyjnych, informatycznych, automatycznych i pomiarowych) oraz technik zarządzania stosowanych w transporcie w celu ochrony życia uczestników ruchu, zwiększenia efektywności systemu transportowego oraz ochrony zasobów środowiska naturalnego.

Korzyści płynące z zastosowania Inteligentnych Systemów Transportowych:

• Zwiększenie przepustowości sieci ulic o 20 – 25%

• Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego (zmniejszenie liczby wypadków o 40 – 80%)
• Zmniejszenie czasów podróży i zużycia energii ( o 45 – 70%)
• Poprawa jakości środowiska naturalnego (redukcja emisji spalin o 30 – 50%)
• Poprawa komfortu podróżowania i warunków ruchu kierowców, podróżujących transportem zbiorowym oraz pieszych
• Redukcja kosztów zarządzania taborem drogowym
• Redukcja kosztów związana z utrzymaniem i renowacją nawierzchni
• Zwiększenie korzyści ekonomicznych w region[5]

Obecna polityka ukierunkowana na poprawę stanu dróg bez zmiany systemu poboru opłat za ich użytkowanie – przyczyni się niestety do zwiększenia poziomu emisji gazów cieplarnianych. Nowe plany budowy dróg zredukują zatory w ruchu oraz korki w miastach, lecz nie będą miały pozytywnego wpływu na redukcję emisji gazów cieplarnianych, która wymaga zmniejszenia spalania na kilometr. Badania prognozują, że jakakolwiek poprawa spalania na km zostanie zniwelowana przez spodziewany wzrost natężenia ruchu.

Zalecam  wdrożenie działań mających na celu zapobieganie wzrostowi natężenia ruchu za pomocą opłat za użytkowanie dróg oraz zintegrowanego podejścia do zaproponowanych wyżej rozwiązań.

 

BEZPIECZEŃTWO RUCHU DROGOWEGO [BRD]

Dyrektywa z 2008 r. w sprawie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej[6] została transponowana w połowie 2012 r. z poślizgiem ok. 6 m-nym. Niestety Rząd Premiera Tuska nie potrafił tego zrobić zgodnie z terminami unijnymi. Jest to jeden z licznych przykładów nieudolności kierownictwa Ministerstwa Infrastruktury za rządów koalicji PO – PSL, które poza stosowaniem socjotechnicznych zabiegów PR[7], nie zrobiło za swojej kadencji nic w tej materii. Przypomnijmy jedynie, iż ww. dyrektywa jest niezwykle istotna z punktu widzenia „zdrowego” zarządzania kwestiami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ale jaki rząd, takie prawo.

W 2008 roku weszła w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej. Dyrektywa wymaga dla transeuropejskiej sieci ustanowienia i wdrożenia procedur przeprowadzania ocen wpływu na brd, audytów brd, zarządzania i kontroli brd. W relacji do krajowych sieci drogowych jej postanowienia mogą służyć jako zestaw dobrych praktyk w poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Dyrektywa ta wdraża zapisy Białej Księgi z 12 września 2001 r. „Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas na decyzję” oraz „Europejskiego programu działań na rzecz bezpieczeństwa na drodze – Zmniejszenie o połowę liczby ofiar wypadków drogowych w Unii Europejskiej do roku 2010: wspólna odpowiedzialność” (komunikat z 2 czerwca 2003 r.).

Przesłanką dyrektywy jest uznanie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej jako dziedziny oferującej wiele możliwości w skutecznym przeciwdziałaniu zdarzeniom drogowym.

Dyrektywa wprowadza „ocenę wpływu”, która oznacza strategiczną analizę porównawczą wpływu nowej drogi lub istotnej modyfikacji istniejącej sieci na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przeprowadzana jest na wstępnym etapie planowania. Kryteria procedury oceny zostały wymienione w załączniku I do dyrektywy.

Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego oznacza z kolei niezależną, szczegółową, systematyczną i techniczną kontrolę cech konstrukcyjnych projektu. Stanowi on integralną część przedsięwzięcia inwestycyjnego i wykonywany jest na etapie projektu wstępnego, projektu szczegółowego, po zrealizowaniu zadania i na początku użytkowania drogi.

Dyrektywa wprowadza również pojęcie „klasyfikacji odcinków o dużej koncentracji wypadków”. Pod tym pojęciem  rozumiana jest metoda identyfikacji, analizy i klasyfikacji odcinków sieci drogowej, które użytkowane są od ponad trzech lat i doszło na nich do znacznej liczby wypadków. W pojęciu zaś „klasyfikacji ze względu na bezpieczeństwo sieci” zawiera się metoda identyfikacji, analizy  i klasyfikacji odcinków istniejącej sieci pod względem zwiększenia bezpieczeństwa i zmniejszenia kosztów wypadków.

Dyrektywa wprowadza także „kontrolę bezpieczeństwa”, która oznacza zwykłą, okresową weryfikację cech i usterek wymagających prac konserwatorskich ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Jak zatem widać wspomniana wyżej dyrektywa jest szalenie ważna dla BRD, ale nie została wdrożona do polskiego porządku prawnego. Nie dziwi zatem fakt, iż Komisja Europejska poinformowała, iż Polska może stracić blisko 50 mld PLN za niewdrażanie unijnego prawa[8]. Tego praktyki są  niedopuszczalne. Wskaźnik spadku liczby wypadków śmiertelnych założony w krajowym programie bezpieczeństwa ruchu drogowego powinien być osiągnięty do roku 2013. Wymaga to w dalszym ciągu silnego i stałego nacisku na:

1. prawidłowe projektowanie układu drogowego pod kątem niechronionych uczestników ruchu drogowego, ze szczególnym uwzględnieniem pieszych;
2. propagowanie budowy bezpiecznych ulic w układach miejskich na wzór „Miasteczka holenderskiego” w Puławach,
3. dalszy rozwój podstaw prawnych oraz standardów regulujących system szkolenia kierowców oraz standardów technicznych związanych z dopuszczaniem pojazdów do ruchu,
4. egzekwowanie ograniczeń prędkości, w tym z szerokim wykorzystaniem fotoradarów,
5. jazdę w pasach bezpieczeństwa (również na tylnym siedzeniu) i stosowanie innych zabezpieczeń (np. kasków),
6. zapobieganie kierowaniu pojazdami po spożyciu alkoholu lub innych środków odurzających, jak również egzekwowanie zakazu korzystania z telefonów komórkowych podczas jazdy.
7. zaostrzenie kar dla kierujących pojazdami, powodujących bezpośrednie zagrożenie życia ludzkiego lub znaczny uszczerbek na zdrowiu, poprzez drastyczne łamanie dopuszczalnych przepisów regulujących ruch drogowy jak również kierujących pojazdami po spożyciu alkoholu lub innego środka odurzającego.

System ratownictwa medycznego, zarówno w odniesieniu do usług poza-szpitalnych jak i szpitalnych, wymaga restrukturyzacji i wzmocnienia w ramach kompleksowych działań na rzecz modernizacji systemu opieki zdrowotnej tak, aby zapobiegać wszystkim możliwym do uniknięcia przypadkom utraty życia w wypadkach drogowych. Należy również unowocześnić system ewidencji i analizy wypadków drogowych poprzez integrację baz danych policji, oraz placówek medycznych. Informacje te powinny być łatwo dostępne do wykorzystania przy planowaniu, zarządzaniu i ocenie skutków programów bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Chociaż wprowadzenie zachęt do zamiany pojazdów na bardziej energooszczędne powinno wpłynąć pozytywnie na obniżenie emisji gazów cieplarnianych w transporcie, aby osiągnąć zakładane cele, konieczne jest wprowadzenie również zachęt dla korzystania ze środków transportu alternatywnych do transportu drogowego.

Poza polityką sektorową mającą na celu przesunięcie części przewozów z dróg na kolej, działania mające największy wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych w Polsce objąć powinny:

1. opłaty za użytkowanie dróg oraz za wjazd do centrum w dużych miastach,
2. podwyższenie bezpośrednich opłat drogowych oraz podatków i opłat w cenie paliw,
3. promowanie ekonomicznej jazdy,
4. wspieranie prac badawczo – rozwojowych mających na celu wyprodukowanie roślin GMO o dużych parametrach energetycznych stanowiących materiał do produkcji biopaliw,
5. ustanowienie stref niskoemisyjnych na obszarach zurbanizowanych,
6. wprowadzenie polityki parkingowej oraz rozwój ruchu niezmotoryzowanego w celu ograniczenia ruchu samochodowego na obszarach miejskich,
7. promowanie pojazdów o napędzie hybrydowym / elektrycznym.

 

Udrożnienie przejezdności w miastach.

Szybki wzrost zagospodarowania przestrzennego miast w latach 2005 – 2010 przyczynił się do pogłębienia „głodu” komunikacyjnego, zwłaszcza w dużych aglomeracjach miejskich. Rozbudowa miast poprzez oddawanie coraz to nowszych osiedli mieszkaniowych postępowała w przytaczanych latach trzy a czasami i czterokrotnie szybciej niż budowa nowych dróg publicznych. Samorządy nie dysponowały takimi środkami finansowymi aby skutecznie zapewnić połączenia drogowe z nowo oddawanymi do użytkowania osiedlami mieszkaniowymi. Ponadto gwałtowny wzrost cen gruntów, podyktowany hossą rynku budowlanego, kusił organy jednostek samorządu terytorialnego do zawężania działek budowlanych przeznaczonych pod inwestycje infrastrukturalne. Mając to na względzie należy podkreślić iż każda nowo budowana droga biegnąca przez tereny zabudowy jest cennym nabytkiem dla arterii sieci ulic. Należy zatem budować w miastach drogi publiczne, które będą umożliwiały swobodne wyłączanie i włączanie do ruchu drogowego. Kierując się ta zasadą słusznym będzie ograniczanie oznakowania dróg wysokimi klasami technicznymi. Drogi klasy technicznej A – autostrady i S – drogi ekspresowe, zgodnie z ustawą o drogach publicznych jak również obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi, ze względu na ich dostępność są drogami o ograniczonej dostępności. Komunikowanie terenów przyległych do tych dróg odbywa się poprzez węzły drogowe a coraz rzadziej poprzez skrzyżowania jednopoziomowe. Lokalizacja zjazdów z dróg klas „A” i „S” jest całkowicie zabroniona, co w przypadku aglomeracji miejskich bardzo utrudnia ruch drogowy i przemieszczanie się. Drogi ekspresowe przebiegające przez miasta powinny wspierać ruch lokalny. Nie można zapominać, że drogi te powinny stanowić również element miejskiego układu komunikacyjnego. Zatem należało by unikać niepotrzebnego podwyższania klas technicznych drogom przebiegającym przez miasta. Powinno się iść krok dalej i dla dróg publicznych przebiegających przez tereny zabudowy, jako dla ulic ustanowić odrębne klasy techniczne.

Źródło: http://www.mi.gov.pl/galeria/1/pokaz_zdjecie/2320